Em meados de 2023, editei um livro sobre Regionalização e Descentralização em Portugal, publicado pela UMinho Editora em parceria com a Fundação Mestre Casais (Cadima Ribeiro, 2023). Trata-se de uma obra coletiva que convocou um número alargado de académicos portugueses, de todo o país. O subtítulo do livro é “Reforma do Estado, Aprofundamento da Democracia e Desenvolvimento”, com isso pretendendo-se sublinhar que a Regionalização e a Descentralização não devem ser fins, mas meios.
Este sublinhado pareceu-me importante que fosse feito dados os muitos mal-entendidos existentes sobre a matéria, amiúde alimentados pelos opositores da regionalização, quer dizer, por aqueles que veem nela um questionar da sede de poder que mantêm. Mantenha-se presente que regionalizar/descentralizar é partilhar poder.
1. Reforma do Estado
Se
há expressão que vem sendo usada desde há décadas pelas forças políticas que
têm tido responsabilidades governamentais em Portugal é a da
necessidade/urgência de que sejam feitas reformas estruturais, onde tem que
incluir-se a reforma do Estado. Está em causa aumentar a eficiência da gestão
da coisa pública e da economia, em geral, e, por essa via, aproveitar melhor
recursos e contribuir para o desenvolvimento do país. A Lei nº 50/2018, de 16 de agosto, que
estabeleceu a transferência, gradual, de um conjunto alargado de competências
para as “autarquias locais” e as “entidades intermunicipais”, pese as suas limitações,
pode ser lida como uma materialização benévola de tal discurso.
Em
boa verdade, a reforma da organização territorial do Estado de que se fala
deveria, desde logo, começar por olhar para os municípios e as freguesias que
temos, fruto de reforma concretizada, no essencial, nos anos 30 do século XIX,
mas que, por falta de coragem política, persiste sem ser feita.
Entretanto,
como se tem visto ultimamente, o tal discurso da exigência de reformas tem servido para justificar propostas
de legislação do trabalho retrógradas, extinguir estruturas como a Fundação
para a Ciência e a Tecnologia, transferir recursos financeiros do Sistema
Nacional de Saúde para os operadores privados do setor, etc.
A
ineficiência e absurdo da centralização do poder foi bem evidenciada há poucos
meses quando, perante os efeitos devastadores da Depressão Kristin (28 de
janeiro de 2026), que teve em Leiria e nos municípios circundantes o seu epicentro,
o governo central levou cerca de 2 dias a perceber o dramatismo da situação e a
mostrar-se no terreno, pese os cerca de 120 kms que separam Leiria de Lisboa.
As tempestades que se lhe seguiram e que inundaram vastas áreas do centro do
país (Leiria, Coimbra) e da península de Setúbal/Alto Alentejo vincaram, por
outro lado, que, em tais circunstâncias, uma gestão do território de nível
municipal é claramente incapaz de dar resposta a necessidades de planeamento e
de atuação dessa natureza.
Depois
de ter tomado consciência da intensidade dos estragos que se verificaram em
Leiria e noutros municípios, o governo central apressou-se a anunciar apoios à
reconstrução de casas, empresas industriais e agrícolas e infraestruturas
básicas, sendo que, de acordo com o anunciado, um volume relevante dessa ajuda
deveria chegar aos afetados na semana seguinte aos acontecimentos. Ora, 60 dias
decorridos, representantes desse poder político vieram reconhecer publicamente
que apenas 10% dos apoios tinham chegado aos seus destinatários. Nessa data,
muitas casas e empresas permaneciam com telhados cobertos por lonas ou sem
telhado, e, em múltiplas situações, sem fornecimento de serviço público de
eletricidade e de telecomunicações.
Três
meses depois do evento de 28 de janeiro, a realidade invocada levou Paulo
Fernandes, Presidente da Estrutura de Missão de Reconstrução da Região Centro,
a afirmar em sessão pública realizada na Fundação Francisco Manuel dos Santos que,
“Se tivéssemos o país regionalizado, haveria maior concentração dos recursos
iniciais e seríamos mais precisos nas medidas de resposta às tempestades”. Não há como a exposição concreta às
realidades encontradas no terreno para dar lucidez às leituras que delas se
fazem.
Retomando
a problemática da descentralização promovida pela Lei nº 50/2018, cabe sublinhar
que a entidade sobre a qual incidiu o essencial do processo que se pretendeu
concretizar foi o Município, tendo as Comunidades Intermunicipais um papel
subsidiário. Isso é particularmente questionável quando, em nome da eficiência
e do bom serviço às populações e às empresas, múltiplos serviços têm que ser
desenvolvidos em quadros supramunicipais ou de rede. Isso conduz a questionar se a lógica de implementação da
“descentralização” em causa não resultou invertida, isto é, se primeiro não teria
importado equacionar a componente rede e estruturas supramunicipais, e só
depois a dotação e gestão à escala municipal.
Em
todo o caso, em muitos casos, essa escala oferece-se subdimensionada, para além
da entidade em causa (Comunidades Intermunicipais e Áreas Metropolitanas) ser
desprovida de legitimidade política direta e, daí, estar dependente da
capacidade de concertação interna dos municípios participantes.
Adiante-se que, perante o contexto fortemente assimétrico de desenvolvimento do país, onde se conjugam subaproveitamento de recursos vários e insuficiência de capacidade de resposta em matéria de serviços às empresas e aos cidadãos, a regionalização poderia ser instrumento essencial do processo de reordenamento urbano que se impõe desde há muito e que o governo central, com honrosas exceções, tem tido dificuldade em perceber e, sobretudo, a que não tem dado resposta. Da mesma forma que se entende que a gestão das áreas metropolitanas deve ser feita em quadro político-administrativo próprio, dotado de legitimidade política direta, também uma política de cidades a ser assumida passa pela reorganização do Estado e por estratégias definidas e geridas a nível regional.
2. Aprofundamento da Democracia
A
descentralização, em geral, deve visar substituir lógicas hierárquicas e
burocráticas de gestão de cima para baixo por sistemas de autogoverno
caraterizados pela participação, cooperação e transparência na prestação de
contas.
Na
regionalização, tal como nos processos de descentralização, em geral, uma dimensão
central é a da devolução do poder aos cidadãos, isto é, aproximar o poder dos
cidadãos e criar contexto para uma melhor perceção por parte dos atores
políticos das realidades dos territórios. Dessa proximidade se espera que resulte
a capacidade de melhor olhar para os recursos e capacidades dos territórios e,
em consequência, de desenhar políticas públicas mais eficazes. Naturalmente,
espera-se conseguir daí, também, um nível mais elevado de mobilização dos
atores e das comunidades para o ataque aos problemas existentes.
Estas
dimensões enunciadas não são problemáticas disjuntas uma vez em que
dificilmente há iniciativa e, sobretudo, projeto económico e social sem
liderança e sem algum nível de institucionalização. Os processos de
descentralização e de regionalização supõem a existência de atores que possam
ser o sujeito e o objeto da devolução de poder, e protagonistas das estratégias
de desenvolvimentos dos territórios. A eficácia das lideranças é que é
diferenciável, como são diferenciáveis as opções em matéria de organização
político-administrativa do território que podem ser postas em prática.
A aproximação do poder dos cidadãos, aparte conferir-lhes maior voz perante as instâncias de poder, em teoria, vai propiciar-lhes um seguimento mais informado da ação dos eleitos, o que se espera que conduza à redução de abusos associados ao exercício de poder.
3. Desenvolvimento dos territórios e do
país
Tal
como sublinhado nos primeiros parágrafos, outra dimensão essencial da regionalização
é a do desenvolvimento, na medida em que se perceba os territórios e os seus
agentes como sede primeira de recursos, capacidades e iniciativas. A essa luz,
e conforme se diz antes, importa conferir-lhes capacidade de gestão, de modo a
que se possam: i) viabilizar intervenções corretoras de disfuncionalidades; ii)
potenciar a eficiência económica; e iii) criar condições para uma provisão mais
alargada e de melhorar qualidade de serviços e equipamentos públicos.
Estas
considerações levam-me ao que se pode encontrar em matéria de estratégia
económica do país no Plano Orçamental-estrutural Nacional de Médio Prazo
2025-2028 (POENMP), entretanto remetido a Bruxelas. Aí se enunciam como Grandes
Opções as seguintes: i) Um país mais
justo e solidário; ii) Um país mais rico, inovador e competitivo; iii) Um país
com um Estado mais eficiente; iv) Um país mais democrático, aberto e
transparente; v) Um país mais verde e sustentável; e vi) Um país mais global e
humanista. Em tese, tudo objetivos muito nobres e estimáveis.
O
problema é que, avançando no escrutínio do documento, o território merece
invocação marginal, e, no essencial, apenas no contexto dos eixos 1, 2 e 5. No
primeiro caso, para enunciar intenção de promover o combate às “desigualdades
económicas, sociais e territoriais”, se bem que as orientações de aumentar a
natalidade, proteger as pessoas e prover “mais e melhor acesso a serviços
públicos de qualidade” não sejam percebidas em qualquer quadro territorial. No
caso do eixo 2, de igual forma, os propósitos enunciados de estimular a
criatividade e o investimento na educação, na ciência, na tecnologia e na
cultura não têm leitura territorial. Salvaguarda-se o caso da “cultura”, em que
se fala de reforço do financiamento para garantir “a sua representatividade nos
diversos territórios do país”. Finalmente, no caso do objetivo estratégico v,
diz-se que Portugal está empenhado em “… proteger a biodiversidade e restaurar
os seus ecossistemas”, com ênfase posta nos recursos hídricos e nas alterações
climáticas.
É
também no quadro do objetivo v que se fala da necessidade de garantir o
planeamento territorializado dos grandes investimentos e infraestruturas, “no
âmbito da coesão territorial e da descentralização”, o que manifestamente se mostra
inconsistente com uma gestão fortemente centralizada em Lisboa e uma potencial ação
local eminentemente municipal.
Ao contrário do que decorre do documento, o elemento organizador da estratégia deveria ser o território e não, mais uma vez, as políticas setoriais.
Concluindo e secundando Mozzicafreddo (2003), em dissonância com práticas continuadas do Estado central e com o essencial do modelo de desenvolvimento que se enuncia no POENMP 2025-2028, entende-se que se deve assumir a regionalização do território continental como uma peça basilar de modernização política, social e institucional, de aproximação do poder dos cidadãos, e de mobilização social visando o desenvolvimento dos territórios e melhoria da qualidade de vida dos residentes. Se se quiser dizer de outra forma, essa é a principal reforma do Estado que importa/urge fazer, mesmo que, por expedientes constitucionais, introduzidos em sede de revisão, se tenha criado bloqueio difícil de superar.
Referências
Cadima
Ribeiro, J. (Ed.) (2023). Regionalização e Descentralização em Portugal:
Reforma do Estado, Aprofundamento da Democracia e Desenvolvimento. Braga:
UMinho Editora e Fundação Mestre Casais. https://doi.org/10.21814/uminho.ed.132.
Mozzicafreddo,
J. (2003). La décentralisation administrative et les innovations en matière de
politiques régionales au Portugal. Sociologia, Problemas e Práticas, 41,
151-179.
José Cadima Ribeiro
Investigador do NIPE e Lab2PT, Universidade do Minho
Nota: versão completa de texto a publicar nas próximas semanas no O Economista-Anuário da Economia Portuguesa 2026 (revista Cadernos de Economia), publicação associada à Ordem dos Economistas
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