Regionalização em Portugal: notas sobre alguns dos muitos mal-entendidos existentes

Em meados de 2023, editei um livro sobre Regionalização e Descentralização em Portugal, publicado pela UMinho Editora em parceria com a Fundação Mestre Casais (Cadima Ribeiro, 2023). Trata-se de uma obra coletiva que convocou um número alargado de académicos portugueses, de todo o país. O subtítulo do livro é “Reforma do Estado, Aprofundamento da Democracia e Desenvolvimento”, com isso pretendendo-se sublinhar que a Regionalização e a Descentralização não devem ser fins, mas meios.

Este sublinhado pareceu-me importante que fosse feito dados os muitos mal-entendidos existentes sobre a matéria, amiúde alimentados pelos opositores da regionalização, quer dizer, por aqueles que veem nela um questionar da sede de poder que mantêm. Mantenha-se presente que regionalizar/descentralizar é partilhar poder.

1.    Reforma do Estado

Se há expressão que vem sendo usada desde há décadas pelas forças políticas que têm tido responsabilidades governamentais em Portugal é a da necessidade/urgência de que sejam feitas reformas estruturais, onde tem que incluir-se a reforma do Estado. Está em causa aumentar a eficiência da gestão da coisa pública e da economia, em geral, e, por essa via, aproveitar melhor recursos e contribuir para o desenvolvimento do país.  A Lei nº 50/2018, de 16 de agosto, que estabeleceu a transferência, gradual, de um conjunto alargado de competências para as “autarquias locais” e as “entidades intermunicipais”, pese as suas limitações, pode ser lida como uma materialização benévola de tal discurso.

Em boa verdade, a reforma da organização territorial do Estado de que se fala deveria, desde logo, começar por olhar para os municípios e as freguesias que temos, fruto de reforma concretizada, no essencial, nos anos 30 do século XIX, mas que, por falta de coragem política, persiste sem ser feita.

Entretanto, como se tem visto ultimamente, o tal discurso da exigência de  reformas tem servido para justificar propostas de legislação do trabalho retrógradas, extinguir estruturas como a Fundação para a Ciência e a Tecnologia, transferir recursos financeiros do Sistema Nacional de Saúde para os operadores privados do setor, etc.

A ineficiência e absurdo da centralização do poder foi bem evidenciada há poucos meses quando, perante os efeitos devastadores da Depressão Kristin (28 de janeiro de 2026), que teve em Leiria e nos municípios circundantes o seu epicentro, o governo central levou cerca de 2 dias a perceber o dramatismo da situação e a mostrar-se no terreno, pese os cerca de 120 kms que separam Leiria de Lisboa. As tempestades que se lhe seguiram e que inundaram vastas áreas do centro do país (Leiria, Coimbra) e da península de Setúbal/Alto Alentejo vincaram, por outro lado, que, em tais circunstâncias, uma gestão do território de nível municipal é claramente incapaz de dar resposta a necessidades de planeamento e de atuação dessa natureza.

Depois de ter tomado consciência da intensidade dos estragos que se verificaram em Leiria e noutros municípios, o governo central apressou-se a anunciar apoios à reconstrução de casas, empresas industriais e agrícolas e infraestruturas básicas, sendo que, de acordo com o anunciado, um volume relevante dessa ajuda deveria chegar aos afetados na semana seguinte aos acontecimentos. Ora, 60 dias decorridos, representantes desse poder político vieram reconhecer publicamente que apenas 10% dos apoios tinham chegado aos seus destinatários. Nessa data, muitas casas e empresas permaneciam com telhados cobertos por lonas ou sem telhado, e, em múltiplas situações, sem fornecimento de serviço público de eletricidade e de telecomunicações.  

Três meses depois do evento de 28 de janeiro, a realidade invocada levou Paulo Fernandes, Presidente da Estrutura de Missão de Reconstrução da Região Centro, a afirmar em sessão pública realizada na Fundação Francisco Manuel dos Santos que, “Se tivéssemos o país regionalizado, haveria maior concentração dos recursos iniciais e seríamos mais precisos nas medidas de resposta às tempestades”.  Não há como a exposição concreta às realidades encontradas no terreno para dar lucidez às leituras que delas se fazem.

Retomando a problemática da descentralização promovida pela Lei nº 50/2018, cabe sublinhar que a entidade sobre a qual incidiu o essencial do processo que se pretendeu concretizar foi o Município, tendo as Comunidades Intermunicipais um papel subsidiário. Isso é particularmente questionável quando, em nome da eficiência e do bom serviço às populações e às empresas, múltiplos serviços têm que ser desenvolvidos em quadros supramunicipais ou de rede. Isso conduz a  questionar se a lógica de implementação da “descentralização” em causa não resultou invertida, isto é, se primeiro não teria importado equacionar a componente rede e estruturas supramunicipais, e só depois a dotação e gestão à escala municipal.

Em todo o caso, em muitos casos, essa escala oferece-se subdimensionada, para além da entidade em causa (Comunidades Intermunicipais e Áreas Metropolitanas) ser desprovida de legitimidade política direta e, daí, estar dependente da capacidade de concertação interna dos municípios participantes.

Adiante-se que, perante o contexto fortemente assimétrico de desenvolvimento do país, onde se conjugam subaproveitamento de recursos vários e insuficiência de capacidade de resposta em matéria de serviços às empresas e aos cidadãos, a regionalização poderia ser instrumento essencial do processo de reordenamento urbano que se impõe desde há muito e que o governo central, com honrosas exceções, tem tido dificuldade em perceber e, sobretudo, a que não tem dado resposta. Da mesma forma que se entende que a gestão das áreas metropolitanas deve ser feita em quadro político-administrativo próprio, dotado de legitimidade política direta, também uma política de cidades a ser assumida passa pela reorganização do Estado e por estratégias definidas e geridas a nível regional.

2.    Aprofundamento da Democracia

A descentralização, em geral, deve visar substituir lógicas hierárquicas e burocráticas de gestão de cima para baixo por sistemas de autogoverno caraterizados pela participação, cooperação e transparência na prestação de contas.

Na regionalização, tal como nos processos de descentralização, em geral, uma dimensão central é a da devolução do poder aos cidadãos, isto é, aproximar o poder dos cidadãos e criar contexto para uma melhor perceção por parte dos atores políticos das realidades dos territórios. Dessa proximidade se espera que resulte a capacidade de melhor olhar para os recursos e capacidades dos territórios e, em consequência, de desenhar políticas públicas mais eficazes. Naturalmente, espera-se conseguir daí, também, um nível mais elevado de mobilização dos atores e das comunidades para o ataque aos problemas existentes.

Estas dimensões enunciadas não são problemáticas disjuntas uma vez em que dificilmente há iniciativa e, sobretudo, projeto económico e social sem liderança e sem algum nível de institucionalização. Os processos de descentralização e de regionalização supõem a existência de atores que possam ser o sujeito e o objeto da devolução de poder, e protagonistas das estratégias de desenvolvimentos dos territórios. A eficácia das lideranças é que é diferenciável, como são diferenciáveis as opções em matéria de organização político-administrativa do território que podem ser postas em prática.

A aproximação do poder dos cidadãos, aparte conferir-lhes maior voz perante as instâncias de poder, em teoria, vai propiciar-lhes um seguimento mais informado da ação dos eleitos, o que se espera que conduza à redução de abusos associados ao exercício de poder.

3.    Desenvolvimento dos territórios e do país

Tal como sublinhado nos primeiros parágrafos, outra dimensão essencial da regionalização é a do desenvolvimento, na medida em que se perceba os territórios e os seus agentes como sede primeira de recursos, capacidades e iniciativas. A essa luz, e conforme se diz antes, importa conferir-lhes capacidade de gestão, de modo a que se possam: i) viabilizar intervenções corretoras de disfuncionalidades; ii) potenciar a eficiência económica; e iii) criar condições para uma provisão mais alargada e de melhorar qualidade de serviços e equipamentos públicos.

Estas considerações levam-me ao que se pode encontrar em matéria de estratégia económica do país no Plano Orçamental-estrutural Nacional de Médio Prazo 2025-2028 (POENMP), entretanto remetido a Bruxelas. Aí se enunciam como Grandes Opções as seguintes:   i) Um país mais justo e solidário; ii) Um país mais rico, inovador e competitivo; iii) Um país com um Estado mais eficiente; iv) Um país mais democrático, aberto e transparente; v) Um país mais verde e sustentável; e vi) Um país mais global e humanista. Em tese, tudo objetivos muito nobres e estimáveis.

O problema é que, avançando no escrutínio do documento, o território merece invocação marginal, e, no essencial, apenas no contexto dos eixos 1, 2 e 5. No primeiro caso, para enunciar intenção de promover o combate às “desigualdades económicas, sociais e territoriais”, se bem que as orientações de aumentar a natalidade, proteger as pessoas e prover “mais e melhor acesso a serviços públicos de qualidade” não sejam percebidas em qualquer quadro territorial. No caso do eixo 2, de igual forma, os propósitos enunciados de estimular a criatividade e o investimento na educação, na ciência, na tecnologia e na cultura não têm leitura territorial. Salvaguarda-se o caso da “cultura”, em que se fala de reforço do financiamento para garantir “a sua representatividade nos diversos territórios do país”. Finalmente, no caso do objetivo estratégico v, diz-se que Portugal está empenhado em “… proteger a biodiversidade e restaurar os seus ecossistemas”, com ênfase posta nos recursos hídricos e nas alterações climáticas.

É também no quadro do objetivo v que se fala da necessidade de garantir o planeamento territorializado dos grandes investimentos e infraestruturas, “no âmbito da coesão territorial e da descentralização”, o que manifestamente se mostra inconsistente com uma gestão fortemente centralizada em Lisboa e uma potencial ação local eminentemente municipal.

Ao contrário do que decorre do documento, o elemento organizador da estratégia deveria ser o território e não, mais uma vez, as políticas setoriais.

Concluindo e secundando Mozzicafreddo (2003), em dissonância com práticas continuadas do Estado central e com o essencial do modelo de desenvolvimento que se enuncia no POENMP 2025-2028, entende-se que se deve assumir a regionalização do território continental como uma peça basilar de modernização política, social e institucional, de aproximação do poder dos cidadãos, e de mobilização social visando o desenvolvimento dos territórios e melhoria da qualidade de vida dos residentes. Se se quiser dizer de outra forma, essa é a principal reforma do Estado que importa/urge fazer, mesmo que, por expedientes constitucionais, introduzidos em sede de revisão, se tenha criado bloqueio difícil de superar.

Referências

Cadima Ribeiro, J. (Ed.) (2023). Regionalização e Descentralização em Portugal: Reforma do Estado, Aprofundamento da Democracia e Desenvolvimento. Braga: UMinho Editora e Fundação Mestre Casais. https://doi.org/10.21814/uminho.ed.132.

Mozzicafreddo, J. (2003). La décentralisation administrative et les innovations en matière de politiques régionales au Portugal. Sociologia, Problemas e Práticas, 41, 151-179.

 

José Cadima Ribeiro

Investigador do NIPE e Lab2PT, Universidade do Minho

Nota: versão completa de texto a publicar nas próximas semanas no O Economista-Anuário da Economia Portuguesa 2026 (revista Cadernos de Economia), publicação associada à Ordem dos Economistas

Festival Literário de Braga: apresentação pública do livro "Regionalização e Descentralização em Portugal"

 https://ebooks.uminho.pt/index.php/uminho/catalog/book/132

Festival Literário de Braga, dia 11 de novembro, 17,00 horas, Reitoria da Universidade do Minho, Largo do Paço, Braga.

Sessão pública de apresentação de livro: convite

 

Regionalização e Descentralização em Portugal: Reforma do Estado, Aprofundamento da Democracia e Desenvolvimento

 Texto integral disponível em acesso aberto

- https://ebooks.uminho.pt/index.php/uminho/catalog/book/132

A descentralização e o poder local em Portugal – parte 2 (mais do que uma recensão, talvez um exercício de leitura)

A descentralização assimétrica carateriza-se pelo facto de haver diferenças nos poderes administrativos e políticos entre jurisdições, por exemplo, a municípios diferentes correspondem atribuições, recursos e competências distintas, tendo em consideração as suas especificidades demográficas, territoriais e económicas. Acontece que a assimetria existe sempre porque os territórios administrados localmente são necessariamente muito diferentes, mas nem sempre, pelo menos em Portugal, essa diversidade significa competências descentralizadas diferentes.

Este capítulo termina com uma referência ao caso das áreas metropolitanas, pois em Portugal, e também noutros países europeus, a fatia maior da produção encontra-se dependente destas áreas. São territórios que apresentam, como consequência da sua vitalidade, demografia e concentração, um conjunto de desafios e problemas muito específicos, nalguns casos, mais agudizados.

De seguida, no capítulo – “breve retrato do poder local em Portugal” -, o autor faz uma abordagem diacrónica e dos principais momentos da existência do poder local português, afirmando o município português como um dos ativos mais importantes da nossa identidade territorial. Por exemplo, a existência em Portugal de dois níveis autárquicos – a Câmara Municipal e a Junta de Freguesia - é uma particularidade singular na Europa.

Um outro aspeto fundamental para a vida dos municípios foi e é o acesso aos fundos europeus de desenvolvimento regional, pois permitiu a mobilização dos instrumentos, incentivos e da vontade política que geraram um ritmo admirável de investimentos públicos nos municípios. Relacionado com esta capacidade de captação de financiamentos, verificou-se a criação do setor empresarial público local, isto é, o incremento de empresas municipais e intermunicipais.

Como não poderia deixar de acontecer, dá-se destaque ao movimento criado pelo “Livro Verde para a Reforma da Administração Local”, que previa uma série de objetivos para alcançar de imediato, entre os quais o mais significativo seria a extinção e fusão de municípios, mas que o Governo e as autarquias abordaram de forma alternativa, reformando o mapa das freguesias e reforçando os mecanismos e incentivos para a cooperação intermunicipal. Esta atitude ou escolha revela uma cultura política nacional muito conservadora, que não convive bem com reformas radicais do sistema administrativo e político.

Por fim, neste capítulo, são apresentados os novos desafios do poder local: demografia, habitação, serviços básicos, planeamento, ambiente, economia regional, competitividade, coesão territorial e sustentabilidade. Assim como se reconhece também aí que os municípios não têm sido capazes de dar resposta de forma equilibrada em todo o país, devido às tremendas assimetrias existentes. A abordagem ideal para estes novos desafios deverá ser uma abordagem integrada, isto é, que enfatize os problemas de escala e de capacidade das autarquias. Embora a autonomia dos municípios tenha sido reforçada, não houve atribuições correspondentes no âmbito das receitas e das despesas, o que motiva o seguinte comentário do autor:

O nosso modelo de governação é aquilo que poderíamos apelidar de um incentivo à liberdade incapaz: as autarquias locais podem decidir, mas com poucos meios (página 87).

O último capítulo – “Conclusão: o futuro – regionalização disfarçada ou verdadeira?” -, inicia-se com uma questão muito pertinente: os municípios irão perder importância nas próximas décadas ou irão reforçar o seu papel?

O autor responde à sua própria questão afirmando que, tendo em consideração que os municípios continuam a trabalhar com base num sistema com mais de quatro décadas, é perfeitamente compreensível que Portugal se empenhe, mais cedo ou mais tarde, numa reforma profunda do seu governo local. Essa reforma deverá ser um processo integrado e não uma soma de políticas, incentivos e estratégias parcelares e isoladas.

Filipe Teles aponta duas estratégias para o processo reformador:

a)    a regionalização, dando cumprimento ao previsto na constituição e que, com órgãos regionais eleitos, estabeleceria um nível de governo intermédio, com vantagens democráticas, de legitimidade, responsabilidade e com efeitos de escala;

b)    o reforço gradual da capacidade e autonomia dos municípios, em que as responsabilidades com as despesas sejam acompanhadas da responsabilidade de financiamento local, para garantir os incentivos adequados para as autarquias locais;

Por outro lado, este processo reformador de descentralização deverá implicar uma abordagem integrada: território, escala de governação, competências de cada jurisdição, autonomia, articulação multinível, lei eleitoral, fiscalidade, funcionamento dos órgãos autárquicos, administração local e capacidade institucional.

Mais, segundo este ensaio, esta descentralização implicará derrotar um conjunto idiossincrasias: incomparável centralização, autonomia limitada, deficiente capacitação institucional e técnica, ingovernável diversidade, irracional multi-territorialização e sobreposição de entidades políticas e administrativas.

Este deverá ser, enfim, um processo longo, maduro, participado, interinstitucional, avaliado e testado, pois importa garantir a flexibilidade dos modelos de governação, permitindo a diversidade.

O ensaio termina com um pequeno texto denominado “os cinco dês da descentralização”:

- Dar poderes e competências os níveis de governação mais próximos dos cidadãos;

- Dotar de capacidades organizacionais, técnicas, políticas, humanas e financeiras os níveis de governação de acordo com os poderes e competências recebidas;

- Diferenciar as funções e competências adequando-as às realidades territoriais, económicas, sociais e demográficas;

- Democratizar, responsabilizando e legitimando os órgãos de decisão;

- Descomplexificar a relação entre os níveis de governação, clarificando funções, competências e territórios de atuação.

A título de curiosidade, ou como complemento de informação, importa dizer que na mesma coleção “ensaios da fundação”, que atualmente conta já com 110 ensaios, podemos ainda encontrar outros títulos que se relacionam com este, ou dizem respeito ao mesmo ambiente ou contexto temático, a saber: nº 24 – Portugal: dívida pública e défice democrático; nº 37 – os investimentos públicos em Portugal; nº 38 - parcerias público-privadas; nº 50 – confiança nas instituições políticas; nº 79 – qualidade da democracia em Portugal; nº 92 – administração pública portuguesa; nº 106 – jobs for the boys? Nomeações para a administração pública.

 

Luís Vale

(Artigo de opinião produzido no âmbito da unidade curricular “Património Cultural e Políticas de Desenvolvimento Regional”, lecionada ao Mestrado em Património Cultural, do ICS/UMinho)

“Descentralizar ou Transferir? Defender o Poder Local Democrático” (3ª parte)

(Continuação)

3.  Notícias de imprensa que informam sobre a reação dos municípios à implementação da Lei nº 50/2018

No período subsequente à aprovação da Lei da descentralização, os jornais foram dando notícia de variadas tomadas de posição dos municípios e de agentes políticos diversos sobre esta. Algumas das tomadas de posição surgiram no contexto formal e temporal estabelecido pela dita Lei no que se refere à vontade/disponibilidade para assumirem as competências a delegar já no ano de 2019.

Um exemplo disso foi o da Câmara Municipal de Cantanhede, que deliberou, por unanimidade, que no ano de 2019 não pretendia a transferência das competências previstas na lei. Como razões, invocou “a grande complexidade do processo e a falta de condições para a sua implementação” (notícia do jornal Campeão das Provincías, de 7 de novembro de 2018). A tomada de posição do executivo camarário, a referendar na Assembleia Municipal, aduzia as “repercussões […] imprevisíveis para as autarquias locais” da respetiva implementação, o que, em parte, pelo menos, se prendia com conhecerem-se “em detalhe os diplomas sectoriais de cada uma das áreas contempladas no processo de descentralização”.

Fazia-se, igualmente, menção ao facto de “não estar ainda constituída a comissão de acompanhamento da descentralização, com representantes dos grupos parlamentares, do Governo, da ANMP e da ANAFRE, cuja missão será avaliar a adequabilidade dos recursos financeiros de cada área de competências a transferir”. Adicionalmente, em menção expressa a algumas áreas, “a saúde e a educação“, “pela sua enorme relevância social”, sublinhava-se que era preciso “conhecer muito bem as implicações da transferência de competências” (notícia do jornal Campeão das Provincías, de 7 de novembro de 2018).

A invocação com algum detalhe desta tomada de posição sugere-se-me pertinente porque, por um lado, ela faz presente a complexidade do processo de reforma da organização do Estado que está em causa e, por outro, deixa patente que o alcance dessa reforma é devedora de diplomas regulamentares setoriais, que estavam por publicar na ocasião em que os municípios eram supostos fazer uma primeira tomada de posição sobre a implementação da lei; e, finalmente, denuncia alguma precipitação na aprovação da lei e definição de prazos de aplicação. Porque é que tal sucedeu deste modo, tratando-se de uma reforma com esta dimensão, escapa-me.

A dita invocação, do caso de Cantanhede, digo, justifica-se também porque, consultando as notícias sobre outras tomadas de posição, percebe-se que as questões de fundo são recorrentes e, portanto, não resultam, necessariamente, de disputas ou afirmações político/partidárias, o que não quer dizer que os termos ou as circunstâncias em que aconteceram não tenham essas dimensões presentes.

No mesmo sentido de adiar a assunção imediata das novas competências previstas na Lei n.º 50/2018, de 16 de Agosto, pronunciou-se a Assembleia Municipal de Loures, outro tanto tendo acontecido com Benavente, Cuba, Évora, Grândola, Montemor-o-Novo, Monforte, Mora, Moita, Palmela, Vidigueira, Santiago do Cacém, Alcácer do Sal, Alpiarça, Alvito, Arraiolos, Avis, Seixal, Sesimbra, Serpa, Setúbal, Silves, Sobral de Monte Agraço, Vila Viçosa, Espinho, Maia, Porto, Santa Maria da Feira, Vila do Conte e Beja, conforme foi divulgado em vários órgãos de informação. Esta listagem não pretende ser exaustiva. Suporta-se na informação noticiosa a que acedi no contexto da pesquisa efetuada. Na verdade, em termos formais, 31 municípios pronunciaram-se negativamente no que respeita à disponibilidade para assumirem já em 2019 as competências a delegar pela administração central.

Noutros casos, há notícias de tomadas de posição de forças políticas locais reclamando debates sérios sobre a matéria nas sedes próprias municipais, como foi o caso de Lagos e de Faro, por exemplo.

Como disse, o apanhado não pretende, de modo algum, ser exaustivo mas, tão só, sublinhar a controvérsia gerada em torno da Lei nº 50/2018, ou melhor, sobretudo da sua implementação a muito curto prazo e as consequências disso decorrentes. A esse propósito, foram muitos os interpelantes que fizeram questão de sublinhar que a sua tomada de posição não pretendia pôr em causa a defesa da descentralização mas, antes, visava alertar para a necessidade de se reunirem as condições mínimas para que o processo de transferência pudesse ser assumido de forma eficaz, transparente e responsável por todas as entidades envolvidas, ao invés de “um salto no escuro”. 

Nota final

Um processo com a complexidade e exigência deste suscitaria sempre controvérsia e preocupação, para além de espetativa e esperança pelo seu potencial contributo para a melhoria do serviço público prestado à população e de reforço da democraticidade do exercício do poder. Num tempo em que se fala tanto de reforma do Estado (ou, pelo menos, de reformas estruturais), esta é ou pode ser, de facto, uma reforma no sentido por excelência da expressão.

Mantendo embora isso presente, tenho dificuldade em entender a precipitação com que o processo foi conduzido, que vai desde o tempo e o modo de produção da Lei, ao calendário da sua implementação e ao seu desenho concreto, onde, manifestamente, falta a dimensão intermédia (a regionalização) e todo o acento fica colocado no nível municipal. Este, com sublinhei, tem falta de escala e, noutra dimensão, de competências para, de um ano para o outro, ser protagonista de um Estado descentralizado. Curioso é que o modelo de Estado descentralizado que se propõe seja descendente direto de um Estado altamente centralizado e concentrado.

Fazendo mea culpa, o próprio governo, na pessoa do Ministro da Administração Interna, admitiu em meados de agosto que iria ser dado mais tempo às autarquias para decidirem o grau de envolvimento que queriam assumir no ano de 2019 no âmbito do processo de descentralização (conforme notícia de ECO - Economia online, de 17 de agosto de 2018), mesmo porque os diplomas de âmbito setorial, que definirão, em concreto, o processo de transferência em causa para dar eficácia às decisões reclamadas dos municípios até 15 de setembro deste ano estariam por produzir.

“Descentralizar ou Transferir? Defender o Poder Local Democrático” (2ª parte)

(Continuação)

2.       A descentralização consagrada na Lei nº 50/2018

Sem ambiguidade, a Lei nº 50/2018, de 16 de agosto, estabelece no seu artigo 1º que as transferências de competências que estão em causa se fazem em favor das “autarquias locais” e das “entidades intermunicipais”, que nesta altura são as comunidades intermunicipais existentes e as áreas metropolitanas (Lisboa e Porto) [artigo 42º].

Também se diz (artigo 3º) que a “transferência das competências tem caráter universal” e que essa transferência “se pode fazer de forma gradual até 1 de janeiro de 2021”, sendo que o processo de transferência é suposto iniciar-se já em 2019 (artigo 4º), estabelecendo-se um prazo (já ultrapassado) para que “as autarquias e comunidades intermunicipais que não pretendam a transferência das competências no ano de 2019” comuniquem essa decisão à Direção-Geral das Autarquias Locais (artigo 4º). O mesmo se estabelece para o ano de 2020. 

O artigo 5º refere-se ao “Financiamento das novas competências”, dando indicação de paralelismo entre competências transferidas e o acréscimo de recursos disponibilizar a favor das entidades que assumam as novas competências, se bem que “a natureza e forma de afetação dos respetivos recursos” sejam “concretizados através de diplomas legais de âmbito setorial” (artigo 4º), daí, gerando naturais hesitações e receios da parte das entidades a quem serão afetadas as novas competências e atribuições. Naturalmente, dado o carater muito recente e porventura algo precipitado no tempo de produção da Lei nº 50/2018, à presente data, quase nenhum desses diplomas reguladores foi ainda produzido. Se não estou em erro, acabou de ser publicado o primeiro desses diplomas: o que se refere à Educação.

As competências descentralizadas são extensas e exigentes, a maioria delas, indo da Educação, à Ação Social, Saúde, Proteção Civil, Cultura, Património, Habitação, Áreas Portuárias e áreas Urbanas de Desenvolvimento Turístico, Praias Marítimas e Fluviais, à Informação Cadastral, Transportes e Comunicações, Estruturas de Atendimento dos Cidadãos, Policiamento de Proximidade, Proteção e Saúde Animal, Segurança de Alimentos e Segurança Contra Incêndios, Estacionamento Público, Jogos de Fortuna e Azar.

É uma enorme revolução na organização do Estado o que está em jogo. Daí as perplexidades e as dúvidas que se têm vindo a levantar. De muito pouco descentralizado e desconcentrado, o país (refirmo-me à parte continental), descentraliza-se agora “tudo”, e “tudo” para instâncias administrativas da base, não se fazendo referência a instâncias intermédias, ainda que consagradas na Constituição da República.

Obviamente, aparte os recursos financeiros, em muitas destes domínios as entidades “beneficiárias” da descentralização não têm quaisquer competências técnicas, nem recursos humanos, embora em relação a estes se assuma também o princípio da respetiva transferência (artigo 8º) da administração central, igualmente dependente de diplomas legais de âmbito setorial. A Lei 50/2018, também assume que esse novo quadro de competências e obrigações obrigará à própria reorganização dos serviços das autarquias locais, bem como do estatuto do seu pessoal dirigente (artigo 8º).

Cabe aqui assinalar que a entidade sobre que incide o essencial do processo de descentralização que se pretende encetar é a autarquia local (Município), tendo as Comunidades Intermunicipais um papel subsidiário. Para estas, estão previstas competências nas áreas da Educação, Ação Social, Saúde, Proteção Civil, Justiça, Promoção Turística, Gestão de Portos e da Rede Hidrográfica, para além da  Gestão de Projetos Financiados com Fundos Europeus e Programas de Captação de  Investimento. Ainda assim, e consistentemente, a intervenção dessas entidades acontece em quadros supramunicipais ou de rede de serviços e equipamentos afetos aos territórios da jurisdição da comunidade intermunicipal.

Este papel secundário das comunidades intermunicipais, se se compreende em razão de não serem entidades com órgãos diretamente eleitos e, portanto, legitimados politicamente de forma direta, coloca problemas relevantes na sua eficácia e no papel de coordenação que deveriam assumir quando estão em causa a gestão de redes ou de equipamentos que exigem escalas de atuação supramunicipais para serem eficientes. Daí que se possa questionar se a lógica não resulta invertida, isto é, primeiro importaria equacionar a componente rede e estruturas supramunicipais e só depois a dotação e gestão à escala municipal.

Na ausência de estrutura intermédia, isto é, regional, percebe-se que seja atribuído às comunidades intermunicipais tal papel de coordenação, planeamento e gestão de recursos, embora, em muitos casos, essa escala resulte desadequada (sub-dimensionada) e, como sublinhado, falha de legitimidade política direta e, daí, dependente da capacidade de concertação interna dos municípios participantes. É melhor do que nada, obviamente.

O artigo 38º da Lei nº50/2018 estabelece as competências que são atribuídas às Freguesias e o artigo 39º as competências que podem ser transferidas ou delegadas pelos municípios. Dentro do princípio geral da subsidiariedade e na perspetiva da relação com o cidadão, não parece que se possam levantar grandes questões no que se refere a esta dimensão da Lei.

(Continua)

“Descentralizar ou Transferir? Defender o Poder Local Democrático” (1ª parte)

Associação Intervenção Democrática – ID

Debate

“Descentralizar ou Transferir? Defender o Poder Local Democrático”

Hotel Roma, Lisboa, 17 de Novembro de 2018.

J. Cadima Ribeiro

NIPE, Universidade do Minho, Braga

jcadima@eeg.uminho.pt

A intervenção que farei sobre a problemática em debate estrutura-se do seguinte modo: numa primeira parte, farei algumas considerações sobre os princípios e motivação das políticas de descentralização de poderes/competências; referir-me-ei de seguida, brevemente, à Lei nº 50/2018, de 16 de agosto, e enunciarei algumas preocupações de ordem geral que o diploma legal me suscita; na última parte, darei notícia de um levantamento sumário de notícias de imprensa que informam sobre a reação tida por diversos municípios à respetiva implementação imediata, e razões invocadas. De permeio, farei algumas considerações sobre a vontade e eficácia potencial do modelo de descentralizado adotado.

1.       Princípios e motivação das políticas de descentralização

Estando em causa um qualquer processo de descentralização político-administrativa, antes que se considerem as propostas concretas que estejam em cima da mesa, importa que se faça presente que existem diferentes razões e intenções que lhe podem estar subjacentes. Assim, é comum identificar três visões; a saber: a ´orgânica`; a ´funcionalista`; e a ´vitalista`. A escolha de um ou outro destes modelos de descentralização, ou de soluções de compromisso entre eles, tem particular acuidade quando estamos perante processos de regionalização, propriamente ditos, mas oferece-se-me relevante invocá-los mesmo no presente contexto.

Na visão orgânica, a partição geográfica de competências, isto é, a delegação de poder, pretende assegurar a permanência e a viabilidade da organização. Não interessa, deste ponto de vista, que a solução vá ao encontro das aspirações e do espaço natural de afirmação das comunidades existentes. Numa perspetiva de controlo político e/ou administrativo, pode mesmo pretender-se que isso não aconteça.

Na visão ´funcionalista`, a partição do poder procura fundamento na geografia dos recursos e atividades, e dos obstáculos físicos (naturais, acessibilidades, etc.). Trata-se de promover uma solução de organização territorial do poder que tire partido dos recursos e atividades para reforçar a eficiência do seu desempenho e, porventura, desenvolver ações corretores das desfuncionalidades e ineficiências socioeconómicas existentes.

A descentralização informada pela visão ´vitalista` funda-se na própria ideia de comunidade humana, isto é, procura estabelecer soluções de devolução de poder que coincidam com o sentimento de pertença (identidade) das comunidades estabelecidas. Nessa perspetiva, a identidade/coesão social é concebida como um instrumento essencial da mobilização dos agentes presentes no espaço geográfico de exercício do poder definido e, logo, de sucesso da própria solução político/administrativa adotada.

Quer dizer, sendo os processos de descentralização de poderes peças de estratégias de gestão dos territórios e dos países que jogam com

i)                   dimensões políticas (devolução do poder aos territórios/comunidades locais ou regionais, isto é, aproximação do poder dos cidadãos),

ii)                 dimensões económicas (conferir capacidade de gestão aos territórios que lhe otimizem o desempenho e/ou viabilizem intervenções corretoras de disfuncionalidades que questionam a respetiva eficiência socioeconómica), e

iii)               dimensões socioculturais (que permitam exercícios do poder coincidentes com a identidade histórico-cultural das comunidades, e, logo, também uma cidadania baseada em sentimentos de pertença),

os modelos que se possam adotar em cada caso podem fazer toda a diferença na adesão que possam suscitar por parte dos agentes presentes nos territórios (incluindo as populações, em geral) e na eficácia que daí possa derivar em matéria de gestão de recursos, capacidade de concertação interna de atores de diferentes áreas de atuação, mobilização das comunidades locais/regionais, e de identificação dos eleitores com os eleitos.

Obviamente, estando em causa uma descentralização para o nível local ou sub-regional, algumas destas dimensões poderão afigurar-se despiciendas, nomeadamente as que se referem à identidade das comunidades e à proximidade/identificação entre eleitores e eleitos, em geral. Noutras escalas (regional/supramunicipal), essas preocupações podem ter maior razão de ser.

Por contrapartida, havendo condicionantes tecnológicos e escalas críticas de dimensionamento de infraestruturas e equipamentos e respetiva gestão, sendo que muitos delas servem territórios mais vastos que os municípios que temos, a descentralização de base municipal só pode resultar insatisfatória, isto é, ineficiente do ponto de vista social e económico.

(Continua)

Regionalização em Portugal: uma leitura de situação

«Regionalização em Portugal: questões levantadas por aluna do Mestrado em Ciência Política e Relações Internacionais da Faculdade de Ciências Sociais e Humanas da Universidade Nova de Lisboa e respetiva resposta.

- Considera adequada a atual divisão administrativa existente em Portugal?

Não. A atual delimitação de freguesias e municípios está de há muito ultrapassada. A solução de arrumação das freguesias a que se chegou em 2013 não vai além de um simulacro de reforma, e ainda por cima por más razões. Aparte isso, falta a implementação de um processo de regionalização, com todas as suas consequências, económicas, sociais e políticas.

- Concorda com a existência de um processo de regionalização em Portugal?

Sim, sem dúvida. É preciso reforçar e renovar a democracia e renovar o projeto económico e social que dá fundamento ao dia-a-dia do país.

- Na sua opinião, constitui uma necessidade para o país ou não?

Sim, pelo que já adiantei. Em termos de políticos, o país tem vivido num impasse, que importa definitivamente ultrapassar. Em termos de projeto económico e social, outro tanto. Importa redefinir o modelo económico e importa instituir novas bases no funcionamento democrático, devolvendo o poder aos cidadãos, que é uma dimensão essencial da descentralização do poder.

- Quais são os benefícios da regionalização para Portugal?

Desde logo, aproximar o poder dos cidadãos e criar contexto para uma melhor perceção por parte dos atores políticos das realidades dos territórios, que só a proximidade pode conferir. Desse proximidade, há-de resultar a capacidade de melhor olhar para os recursos e capacidades e desenhar políticas em conformidade. Da relação próxima potencial entre poder regional e cidadãos, pode conseguir-se também um nível mais elevado de mobilização dos atores e das comunidades para o ataque aos problemas percebidos e na realização das metas que possam ser defenidas.

- Quais são os perigos de regionalização em Portugal?

O perigo é o do clientelismo e de se criarem grupos de interesses e famílias políticas que capturem o poder político regional. Se olharmos para o que aconteceu na Madeira isso fica patente, pese as virtualidades do modelo em matéria de contributo para o desenvolvimento do território.

- Considera possível existir descentralização em Portugal? Se sim, em que áreas?

Sim. Mais do que possível é desejável. Desde logo, a nível do planeamento e da gestão económica do território. Há equipamentos e infraestruturas que têm um nível de provisão e de gestão “ideal” a nível regional. Obviamente, impor-se-á sempre um modelo baseado na subsidiariedade, isto é, que cada nível de poder assuma a parte da responsabilidade para o qual pode apresentar um desempenho mais eficiente.

- Considera possível existir desconcentração em Portugal? Se sim, em que áreas?

Sim. Já existe aliás, baseada no desenho das chamadas Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional. Isso é peça da aproximação do poder das realidades do território. O problema é que se confunde, algumas vezes, desconcentração e descentralização, aparte o desenho deficiente da áreas geográficas de intervenção das CCDRs. Ultrapassado o mal-entendido sobre quem representam as CCDRs, as áreas em que intervêm não têm que alterar-se significativamente.

- Em caso de regionalização qual considera ser o mapa mais adequado a aplicar?

O mapa da regionalização mais adequado será o que se mais se aproxime de uma divisão política que se ajuste ao sentido de comunidades (históricas, culturais) regionais, isto é, que adira ao sentido de subjetivo de regionalização (visão vitalista). Uma visão orgânica será de combater por questionar os elementos basilares da identificação da população com o poder político (leia-se: as elites políticas que possam ser constituídas).

- Como seria possível implementar um processo de regionalização em Portugal?

Desde logo, aplicando a Constituição em vigor. Pode, obviamente, avançar-se a partir de experiências-piloto. Em todo o caso, o processo deve ser construído, em grande medida, de baixo para cima, fazendo intervir processos associativos locais espontâneos.

- Que papel podem ter as Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional, as Áreas Metropolitanas e as Comunidades Intermunicipais na implementação da regionalização em Portugal?

As Comunidades Intermunicipais podem constituir um elemento relevante no processo de estruturação das regiões, como elemento basilar desse processo dada a sua relação com o território (e seus atores) e escala. Cumpre-lhes um papel central no debate a desenvolver, na dinamização desse debate à escala local e sub-regional e na formulação, em concreto, do desenho da regionalização, a nível geográfico e de competências a atribuir ao poder regional.  As CCDRs devem confinar ao seu papel de representantes do poder central. Podem ganhar muito em matéria de qualidade do seu desempenho se fizerem isso.

- Que papel têm assumido os últimos governos na regionalização em Portugal?

O da travar, a pretexto de tudo e de nada, dando corpo à ideia de que nenhum poder constituído abdica de bom grado de competências e prerrogativas de que goza num certo momento. Obviamente, isso prende-se com os interesses e famílias políticas que foram constituídas em Portugal a partir de certa altura e da forma como tiram partido do poder sedeado em Lisboa e, em menor medida, no Porto.

Braga, 4 de julho de 2016

J. Cadima Ribeiro

Professor universitário. Investigador do NIPE, EEG/UMinho»

"São apenas 18 as freguesias bracarenses que ficaram intactas"

Notícia ComUM 
Braga: agregação põe em causa autárquicas: 
http://www.comumonline.com/sociedade/item/1295-braga-agregacao-poe-em-causa-autarquicas

“O mais importante é que as populações estejam informadas e possam participar"

Notícia Correio do Minho
António Vilela: “Não fazer nada seria ficar à mercê da Unidade Técnica”: http://www.correiodominho.pt/noticias.php?id=63630

" 2nd Call for Papers | 15º Workshop APDR | POLÍTICAS PÚBLICAS | 24 de Outubro de 2012 | Universidade de Évora (Colégio do Espírito Santo)"

«2^nd Call for Papers

A relevância, pertinência, coerência e valor acrescentado das políticas públicas são hoje aspectos absolutamente cruciais para as condições de desempenho dos países, das organizações, dos indivíduos, e dos territórios. Desde logo, em função dos contextos regulamentares e de enquadramento que estabelecem, dos mecanismos de incentivo e estímulo em que assentam, dos paradigmas e visão de futuro para que apontam, do nível de sofisticação e inovação que lhe estão associadas, e da intencionalidade estratégica que imprimem e transmitem, numa perspectiva de médio e longo prazo, aos sectores e actividades a que se destinam.

Neste sentido, o presente Workshop procura contribuir para o debate científico e técnico, de natureza multidisciplinar, em torno dos processos de concepção, desenho, avaliação e monitorização de políticas públicas. Dar-se-á também uma particular atenção à problemática da investigação aplicada às políticas públicas.

Procurando contribuir também para que o processo de planeamento das funções e serviços do Estado, da administração pública central e regional, das autarquias, e também das empresas, em Portugal, seja progressivamente mais eficiente, informado e qualificado, e para que os processos de tomada de decisão, e de monitorização dos seus resultados, seja ainda mais assertivo, mais eficaz e consequente.

http://www.apdr.pt/evento_15/

Subtemas:

·         Inovação, competitividade e conhecimento

·         Reforma administrativa e ordenamento do território

·         Regeneração urbana

·         Emprego, formação e recursos humanos

·         Cooperação e redes

·         Investigação em políticas públicas

As datas relevantes são as seguintes:

§  Até 30 de Julho de 2012 – até 14 de Setembro de 2012 - Recepção de resumos

§  27 de Agosto de 2012 – Comunicação de aceitação dos resumos

§  Até 23 de Setembro de 2012 - Recepção dos artigos

§  15 de Outubro de 2012 – Comunicação da aceitação dos artigos

§  17 de Outubro de 2012 – Inscrição na conferência para inclusão da comunicação no programa do Workshop

§  24 de Outubro de 2012 - Realização do Workshop

Contamos consigo. Faça-nos chegar o seu contributo!»

(reprodução de mensagem que nos caiu entretanto na caixa de correio electrónico, proveniente da entidade identificada)